“高峰时段，一辆仅载有两三名乘客的公交车，却独占一条车道，这样的道路资源配置是否合理？”
今年上海两会期间，市人大代表张治曾专门就公交专用道的设置问题向相关部门咨询。
同样关注这一问题的还有市人大代表唐曙建。他领衔提出的建议聚焦吴中路的公交专用道：“这条专用道，能否改设为潮汐车道？”
“部分公交专用道的设置与使用存在资源错配问题，既影响道路通行效率，也与公共交通优先发展的初衷略有偏差。”在代表们看来，公交专用道的核心价值在于提升公共交通效率，希望通过优化调整，让有限的道路资源发挥出最大效益。
公交车放空，社会车排长龙
“社会车道大排长队，公交专用道却空荡荡。” 张治向记者讲述他的实地观察，公交车乘客数量减少，特别是在早晚交通高峰时段公交专用道公交车乘客人数明显不足。
他曾在共和新路的一个公交站点数人头：“整整一个小时，过往的公交车不少是空荡荡的，车上有时只有两三个，多的也就十几个人。”在他看来，公交车本身车身庞大、线路较长，这样的载客量与投入的公共资源显然不成比例。
张治实地调研发现，中环内多条公交专用道在高峰期长期处于低利用率状态。部分时段，一辆公交车仅载两三个人，却独占一条车道资源。与此同时，相邻的社会车道拥堵严重，通行效率不足正常时段的30%。
类似的情况在吴中路上同样突出。由市人大代表唐曙建领衔的一份建议专门聚焦“吴中路”这条道路。
吴中路东起中山西路，西至七莘路，全长约8公里，是连接虹桥枢纽与市中心的重要干道。自2017年启动改造后，吴中路从双向四车道调整为五车道，并增设了西向东单侧公交专用道。然而，实际运行效果与预期存在较大差距：公交专用车道空闲，不仅未能有效提升整体交通效率，反而加剧了道路资源利用不均衡。
吴中路上公交车道空荡荡，社会车道排满了车。王海燕摄
记者实地体验了一下吴中路的出行高峰。5月19日下午5时30分许，记者在吴中路、桂林路路口观察：吴中路沿线自西向东方向仅有三车道，其中一车道为公交专用道。20分钟内，最外侧的公交专用道上一共通过7部公共汽车，其中5部车辆仅有四五名乘客，有一部车甚至是空车。而一旁的社会车道则排起长长的车龙，粗略统计有五六十辆小轿车和货车，拥堵严重。这些社会车辆有的需等两次红灯才能通过，有心急的社会车辆甚至违规驶入公交专用道超车。
“早晚高峰时段，这条路开车要堵20分钟，旁边的公交专用道却没啥车。”一位居民说。
吴中路上通过的公交车上乘客人数很少。王海燕摄
记者观察发现，吴中路承担大量过境交通，而南北向平行分流通道不足，导致交通压力高度集中于该路段，单纯依靠公交专用道无法解决结构性拥堵问题。
专用道未能体现载客规模优势
一边是拥堵不堪的社会车流，一边是相对空闲的公交专用道。代表们认为，吴中路分布着商业、文化等设施，车流量大，潮汐现象明显，公交专用道利用率偏低，资源错配问题突出，群众要求改善吴中路交通状况的呼声也十分强烈。
2023年11月，虹桥镇委托同济大学建筑设计研究院开展了“吴中路公交车专用道运营评价”专项评估。报告显示：吴中路西向东断面公交客流量最大仅为1416人次/小时，公交车流量最大为73标准车/小时，均未达到《公交专用道系统设计规范》中设置专用道的最低标准（4000人次/小时或90标准车/小时）。该路段共设9条公交线路，其中仅776路和87路两条线路全程贯穿公交专用道；早高峰公交专用道平均客流量占总客流量的35%，晚高峰仅占26%，未能体现载客规模优势。
“乘公交车的人少了，社会车辆则逐年增多，这就形成一个‘剪刀差’，交通组织与实际需求脱节。”唐曙建表示，随着机动车保有量增长和出行结构变化，公交单车载客率整体偏低——2023年早高峰平均载客率为38%，晚高峰为34%，目前这一数据仍在下降，而社会车辆对道路资源的需求持续上升。报告显示，公交专用道早晚高峰公交车行程车速分别比社会车道高出约16.1%和6.2%，行程时间分别比社会车道少14.9%和2.4%；但公交流量在专用道中的占比不高。当前的专用道设置未能适应吴中路的潮汐通勤特征，也未能有效服务公交客流规模，反而成为制约整体通行效率的瓶颈。
“这种‘专用道闲置、社会道拥堵’的反差，不仅加重了城市交通压力，也让市民对公交专用道的合理性产生质疑。”张治说。
在张治看来，上海作为超大城市，道路资源本就稀缺。当前部分公交专用道与轨道交通线路高度重合，例如地铁1号线沿线与部分地面公交干线重叠，地铁10号线与相关公交干线也存在并行情况。以共和新路为例，地铁1号线从共富路、富长路开始便与地面公交形成并行通道；同样，延安路沿线的部分公交线路也与地铁存在平行关系。
“在这些通道上，如果出行方向与地铁一致，乘客完全可以依靠地铁完成公共交通出行。”张治认为，在轨道交通已实现高密度覆盖、600米常住人口覆盖率达58%的背景下，部分重复设置的公交专用道未能充分发挥资源效益，反而加剧了交通供需矛盾。
“在像共和新路、延安路这样已经有大运量地铁覆盖且公交线路与之高度并行的路段，不应再为保留公交专用道。”他认为，公交资源应当更多地用于地铁覆盖薄弱区域、接驳换乘或横向连接线路，以提升整体公共交通体系的运行效率。
调整模式，适当开放路权
代表们认为，上海公交专用道自实施以来，对落实公交优先发展战略发挥了一定的积极作用。然而，近年来随着机动车保有量持续增长，市民出行结构发生深刻变化，部分公交专用车道出现利用率偏低、影响道路整体通行效率等问题。“这在某种程度上偏离了设置公交专用道的初衷，也意味着到了需要认真讨论如何优化调整的时候。”
唐曙建等代表给出的对策是“设置潮汐车道”。为系统性提升吴中路的交通运行效率，代表们建议，根据该路段潮汐交通特征，将原有公交专用道调整为潮汐车道或普通车道，以灵活适应早晚高峰车流方向的变化，提升车道整体使用效率。同时，推进智能信号优化与车道功能调整，在虹莘路、金汇南路等关键节点实施信号灯智能化改造，实现动态配时，减少车辆排队延误。
张治建议，优化专用道的划设方式，实现差异化布局。他提出，应对照《上海市公共汽车和电车客运服务规范》中“合理控制复线”的要求，对与轨道交通线路重合率超过70%的地面公交专用道进行全面梳理。对于地铁站点50米范围内已实现公交接驳、且公交日均客流量低于阈值的路段，取消或缩减专用道划设；对确需保留的路段，可采用“高峰时段专用、平峰时段共享”的弹性管理模式，提高车道利用率。同时，根据《公交专用道系统设计规范》中“因地制宜”的原则，在新城及郊区等轨道交通覆盖不足的区域，优先保障公交专用道资源，形成“核心区优化、郊区强化”的差异化布局。
公交专用道，能否共享？一些代表给出的对策是，调整专用道设置模式，适当开放路权，允许部分社会车辆通行。比如出租汽车使用公交专用道，在国内外多个城市已证明行之有效。比如在英国伦敦、爱丁堡，西班牙巴塞罗那等欧洲城市，均设置有公交车、出租汽车共同使用的专用道；在国内，近年陆续有南宁、兰州、石家庄、珠海等城市允许出租车在公交专用道通行，效果和反响不错。
张治建议，借鉴国内外先进城市经验，放宽公交专用道的使用限制，推动资源共享。比如允许多乘员车辆、出租车在高峰时段使用公交专用道，并通过设置清晰的交通标志和监控设施，明确共享使用的时段、车型标准及违规处罚规则。这既有助于避免专用道闲置，也能引导市民选择集约化出行方式。
高峰期，吴中路上一边空荡荡，一边排长龙。 王海燕摄
记者手记：
公交优先，是“人的优先”，而非“车的优先”
文/王海燕
公交优先，本是为落实绿色出行理念、提升城市交通运行效率的重要举措。然而，当一条车道上一辆仅载有两三名乘客的公交车“独享路权”，相邻社会车道车辆排起长龙时，我们不得不重新思考：这样的资源配置，是否还符合“优先”的初衷？
上海两会期间，多位人大代表提出当前部分公交专用道存在的资源错配问题。以吴中路为例，该路段公交客流量远未达到专用道设置的最低标准，晚高峰公交客流量仅占总客流量的26%。代表们观察到的“一边排长队、一边空荡荡”的现象，也并非个例。在一些与地铁高度并行的路段，公交线路重复低效运行，专用道未能发挥应有的载客规模优势。
随着经济社会发展，轨道交通网络日益密集，出行结构已发生变化，而在部分区域，公交专用道的设置仍沿用过去的思路，未能根据客流实际、潮汐特征和线网重叠情况进行动态优化。这样不仅浪费了稀缺的道路资源，也在一定程度上造成了公众对公交优先政策的认同。
优化调整并非否定公交优先，而是让有限资源发挥最大效益。就如代表们提出的思路，在与地铁高度重合、公交客流偏低的路段，可取消或缩减专用道，在潮汐现象明显的路段，探索将专用道调整为潮汐车道，灵活匹配车流方向变化。
公交优先的核心是“人的优先”，而非“车的优先”。城市治理需要精细化的动态平衡，而非“一刀切”的固守。唯有让每一条车道都承载起应有的通行效益，公交优先战略才能真正行稳致远。
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